ИТП «Град»: А.Н. Береговских: О законопроекте об отмене категорий

ИТП «Град»: А.Н. Береговских: О законопроекте об отмене категорий
Тип статьи:
Авторская
Источник:

В Общественной палате Российской Федерации 12 апреля 2016 года состоялся круглый стол по определению порядка и методов выполнения работ по территориальному зонированию, разработке и утверждению регламентов использования территорий, состава и объема этих работ, предварительной оценке наличия и состояния исходных материалов, требуемых для выполнения этих работ, стоимости этих работ в рамках реализации проекта федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию».

По итогам совещания генеральным директором ИТП «Град», членом рабочей группы А.Н. Береговских были подготовлены и направлены в адрес руководства тезисы к законопроекту об отмене категорий для дальнейшей работы над документом.

С тезисами А.Н. Береговских можно ознакомиться чуть ниже.



Тезисы А.Н. Береговских к законопроекту об отмене категорий

Целеполагание

Цель законопроекта - совершенствование системы управления всеми землями страны в интересах её населения.

Населению для обеспечения необходимых условий жизнедеятельности в равной степени необходимы благоустроенные селитебные территории (населённые пункты), территории мест приложения труда, садово-дачные и рекреационные территории. Для обеспечения продовольственной безопасности необходимы земли сельскохозяйственного назначения. Необходимы акватории, леса и территории добычи полезных ископаемых.

Законодательство должно обеспечить сбалансированное и безопасное использование всех земель в границах РФ.

Правовую основу устойчивого развития страны формирует стратегическое социально-экономическое и территориальное планирование. На основе документов территориального планирования федерального и регионального уровней схемами территориального планирования муниципальных районов и генеральными планами городских округов, городских и сельских поселений устанавливается достаточно детальное функциональное зонирование.

Функциональное зонирование охватывает всю без исключения территорию муниципального образования и делит её на зоны: жилые, общественно-деловые, рекреационные, производственные, сельскохозяйственные и т.д.

Жилые и общественно-деловые зоны теоретически должны формироваться только в границах населённых пунктов. Зоны специального назначения (кладбища, свалки) не могут располагаться в границах населённых пунктов.

На основе функционального зонирования, утверждённого в документах территориального планирования, разрабатываются и утверждаются правила землепользования и застройки, основной частью которых является карта градостроительного зонирования (устанавливает виды и границы территориальных зон) и градостроительный регламент. В этом весь парадокс!

Функциональное зонирование - обо всём! А территориальные зоны - только для целей строительства. Так, градостроительный регламент не распространяется на территории общего пользования (улично-дорожная сеть, площади, парки, скверы, набережные и прочие территории, формирующие общественные пространства, являющиеся носителями культуры и её наследия), на территории памятников истории и культуры (за это отвечает Министерство культуры), на территории сельскохозяйственного назначения (за это отвечает Министерство сельского хозяйства), на территории лесного фонда (за это отвечает Минприроды), на лицензионные участки (Роснедра).

Стране необходим один институт, обеспечивающий гармонизацию интересов во всех областях использования территорий (земель). Таким институтом может стать территориальное зонирование, произведённое на основе функционального зонирования, утверждённого документами территориального планирования, а значит - согласованного всеми заинтересованными ведомствами.

Что происходит в жизни сегодня?

Города и другие поселения, где есть благоприятная экономическая, и как следствие, демографическая ситуация, разрастаются, «выплёскиваются» из своих границ. Дачи превращаются в жильё, окружая кладбища и свалки. Леса периодически горят и не всегда восстанавливаются, сельскохозяйственные земли заболачиваются или из-за неправильного ухода, бесхозяйственного к ним отношения теряют свои плодородные свойства. Земли после завершения добычи полезных ископаемых не рекультивируются. На исконных землях Гослесфонда (где уже давно леса нет) выросло множество населённых пунктов. Земли сельскохозяйственного назначения (неиспользуемые по своему исходному назначению) превратились в жилые посёлки или даже города.

Ситуация усугублена ещё и тем, что прежде чем наладить планирование, регламентирование использования земель, их оценку, в России раздали (трудно сказать, распродали) за бесценок почти все пригодные для сельского хозяйства или застройки земли. Ими сегодня владеют добросовестные собственники, и об этом забывать нельзя.

Во всей этой сложившейся нелепой системе землевладений словно «путаются под ногами» границы населённых пунктов, которые ко всему прочему не должны пересекать границы земельных и лесных участков. Когда в муниципальном образовании нет ни стратегического, ни тактического планирования, а жизнь течёт сама собой посредством принятия разовых, точечных, бессистемных, а часто незаконных и вредных решений, ничего страшного не происходит, на администрации не нападает прокуратура и прочие контрольные ведомства. В таких муниципалитетах у власти находятся «временщики», пришедшие на один выборный срок, не обладающие длинной волей, не ставящие цель -изменить жизнь людей в поселении к лучшему. Те же муниципальные власти, которые хотят улучшить ситуацию, сталкиваются с множеством непреодолимых трудностей: невозможность согласовать генплан с изменёнными границами; невозможность принятия правил землепользования и застройки в соответствии с генпланом, так как неизбежно планируемые границы функциональных зон пересекают границы земельных участков, учтённых в кадастре; невозможность внесения сведений о территориальных зонах и регламенте их использования, так как эта процедура так сложна и затратна, что выдержать её не может ни один почти муниципалитет; невозможность достичь полного совпадения границ населённых пунктов и границ лесных участков с условием сохранения зарегистрированных ранее площадей Гослесфонда.

Усложняет ситуацию и действующая экономика землепользования. Граница населённого пункта и здесь играет свою магическую роль. Внутри населённого пункта по непонятным причинам кадастровая стоимость земельных участков, идентичных по своим качественным характеристикам, выше в разы, чем стоимость участков за границей населённого пункта. Логична цель любого предпринимателя или просто гражданина, желающего построить дом, - купить земельный участок на территории, прилегающей к границе населённого пункта с внешней стороны. Затем застройка. Затем оформление прав. Такие действия провоцирует действующее законодательство. Кадастровая стоимость участка должна зависеть от его фактических свойств, от планируемых изменений окружающей среды и от разрешённого использования. И не от чего больше! Информация должна быть внятной и предельно открытой. Исчезает при этом и мотив коррупции.

Также препятствует созданию комплексной системы управления развитием территорий и недвижимости (в нашем случае больше говорим о земельных участках) нормативно-правовая и нормативно-техническая база, регламентирующая оформление документации для постановки земельного участка на кадастровый учёт или внесения сведений об объекте землеустройства в государственный кадастр недвижимости. Для всех случаев - правила одинаковые. Что, на взгляд автора настоящих тезисов, не соответствует логике государственного подхода.

Неубедительным представляется довод в защиту сохранения института «категорий земель» - отменим категории, наступит строительный беспредел, застроят все оставшиеся особо ценные сельскохозяйственные земли. Действующие нормы от беспредела не защищают, а напротив, предоставляют застройщику массу «лукавых» способов приобрести землю для сельского хозяйства и срочно выяснить, что нужна она для строительства даже не коттеджей, а многоэтажного многоквартирного жилья. Включение в границы населённых пунктов огромных сельскохозяйственных участков, купленных за копейки, и перевод их в жилые зоны не представляет никаких сложностей и ровно ничего не стоит (бюджеты не получают ничего!).

Что делать?

Прежде всего необходимо ответить последовательно на несколько вопросов:

  • Какова цель будущих преобразований государственной земельной политики?
  • Какова методика выполнения работ с учётом их этапности и региональной специфики, обеспечивающих достижение целей?
  • Какие технологии могут быть использованы в целях повышения эффективности работ и преодоления межведомственной разобщённости?
  • Кто будет играть роль системного координатора и правового регулятора всего процесса?
  • Какова стоимость работ и предполагаемое распределение по уровням бюджетов?

1.Цель

Государству необходимо понимать, как используется и как может использоваться вся территория без исключения (разумная погрешность здесь допустима). Государству необходимо иметь полную налогооблагаемую базу земельных участков. Государству необходимо иметь справедливую систему налогообложения. Отсюда следует принцип -планирование, регламентирование и учёт для государственных и муниципальных целей (реализация которых обеспечивается за бюджетные деньги) могут и должны осуществляться с использованием картометрического способа цифрового описания объектов (планирования, регламентации и учёта), так как такой способ дешевле чем геодезический в десятки раз. В случае потребности частного собственника в уточнении параметров объекта, он может заказать это уточнение за свой счёт.

2.Методика

Предлагается организовать работу в несколько этапов, по принципу последовательного приближения к цели. На первом этапе - выполнить работу по внесению изменений в действующие правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений и межселенных территорий в части обеспечения полного покрытия территорий муниципальных образований территориальными зонами на основе утверждённых документов территориального планирования и с использованием всех имеющихся материалов землеустройства и лесоустройства.

В качестве основных исходных данных для определения границ территориальных зон сельскохозяйственного назначения предлагается использовать документы территориального планирования (схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральные планы сельских и городских поселений и городских округов), подготовленные на единой картографической основе в соответствии с техническими требованиями (Стандартом) к содержанию и технологиям организации территориального планирования. Стандартом установлено требование к обеспечению всех необходимых процедур согласования и утверждения документов через федеральную государственную систему территориального планирования (ФГИС ТП).

Стандартом предусмотрен Класс объектов «Функциональные зоны», включающий следующие объекты:

Зоны сельскохозяйственного назначения, в том числе:

-Зона сельскохозяйственных угодий;

-Зона растениеводства;

-Зона животноводства;

-Зона, предназначенная для ведения садового и дачного хозяйства;

- Сельскохозяйственная зона иного использования (Зона рыбоводства, Зона, предназначенная для научно-исследовательских, учебных и иных, связанных с сельскохозяйственным производством, целей, Зона для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках, Зона для ведения крестьянского фермерского хозяйства, Зона пчеловодства, Зона хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, Зона питомников, Зона обеспечения сельскохозяйственного производства).

Также Стандартом предусмотрен Класс объектов «Территориальные зоны», состав объектов которого полностью повторяет состав функциональных зон, что позволяет сделать вывод о целесообразности обеспечения преемственности решений документов территориального планирования в документы территориального зонирования.

При разработке регламента сельскохозяйственного использования базовым документом могут быть материалы государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения.

3.Технология

В качестве технологических опорных инструментов целесообразно использовать:

-нормативно-техническую документацию, регламентирующую правила цифрового описания пространственных объектов на картах документов территориального планирования в целях их размещения в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП);

-картографическую основу государственного кадастра недвижимости и установленные для его ведения местные (региональные) системы координат;

-методы картометрического описания границ территориальных зон с точностью утверждённых карт документов территориального планирования;

-действующие и планируемые к созданию региональные геоинформационные системы территориального развития целесообразно использовать не только как поставщиков исходных данных и инструмент, обеспечивающий совершенствование межведомственного взаимодействия, но в первую очередь как инструмент, обеспечивающий постоянный мониторинг реализации государственной политики во всех сферах управления развитием территорий.

4.Координатор и регулятор

Вероятнее всего, что в системе государственного управления территориями страны роли системного координатора и правового регулятора будет целесообразно разделить, причём координатор должен быть один, а регуляторов несколько.

Координатор обеспечивает согласованность всех заинтересованных ведомств при установлении границ территориальных зон. Он (координатор) независим, у него нет ведомственного интереса в установлении приоритетов, привилегий определённому виду территориальной зоны. Таким координатором может стать Минэкономразвития России, которое в настоящее время отвечает за стратегическое социально-экономическое и территориальное планирование (в том числе за функционирование ФГИС ТП), является нормативно-правовым и нормативно-техническим регулятором деятельности Росреестра (в том числе ведения ГКН).

С учётом названных фактов представляется обоснованным роль нормативно-технического регулятора также возложить на Минэкономразвития России.

А вот ролей нормативно-правовых регуляторов, отвечающих за содержательную часть регламентов использования территориальных зон различного назначения, должно быть несколько. За регламент использования территориальных зон сельскохозяйственного назначения должен отвечать Минсельхоз России. За регламент использования жилых зон

- Минстрой. За регламент использования зон историко-культурного наследия и исторических центров - Минкультуры. За регламент зон здравоохранения - Минздрав. За регламент учебно-образовательных зон - Минобразования. И так далее.

5.Стоимость

Для определения расчётной потребности в финансовых ресурсах лучше всего провести пилотные работы в нескольких регионах с разными исходными ситуациями. Многое зависит от исходных данных: картографии; документов территориального планирования; правил землепользования и застройки; существующих проблем межведомственного взаимодействия; выбранной методики производства работ.

▼ Оцените, пожалуйста, статью и поделитесь ей в социальных сетях, если нашли её для себя полезной!
1329